战略引领、秩序建构、技术衔接——浅议“多规合一”项目编制思路│实践探索
本文为中国城市规划设计研究院上海分院方伟规划师在“2016第十届规划信息化实务论坛”上的报告，感谢作者悉心整理&授权发布，感谢论坛主办单位上海数慧系统技术有限公司等机构给予资源支持！
1 引言：“多规合一”项目需要做什么？
当前“多规合一”逐渐成为规划设计行业中较为常见的项目类型，随着试点工作推广，这类项目也逐步在全国范围开展了经验交流、技术总结、方法宣传，市场动态更趋活跃。但细致分析相关案例，可发现当前“多规合一”项目还未形成相对固定的工作范式和技术路线，存在诸多差异。
特别是一些省级试点城市，在尚未确定相关标准或体制机制的情况下，“多规合一”不仅需要解决城市自身的发展问题，还需要兼顾部门专业规划之间的协调对接，一定程度上增加了沟通协调成本，被有类似经历的规划技术人员戏称为“体力活”。中央部委十分重视的一项工作如果仅以“体力活”来概括难免有所偏颇，但这也说明需要在这类项目热中进行冷思考：多规合一项目需要做什么，应该怎么做？
2 “多规合一”项目的问题识别与目标设定
2.1 多规合一项目面临的问题
（1）部门规划之间的矛盾
首先，由于不同部门规划所应用的技术标准差异，导致规划间缺乏统筹衔接，在规划的基期、跨度、编制深度、编制背景等方面存在一定矛盾，这成为多规合一工作的基础着眼点。
其次，部门管治方式差异决定了各类专业部门规划的技术成果表达形式有所不同。例如国土规划进行的“增量控制”，因此对现状判读核查较少，重点关注规划期内增量指标的投放；而城市总体规划进行“总量+布局控制”，既需要核查总用地规模，也需要考虑空间布局，但图纸上并不直接反应增量区域。
第三，管治思维的角度存在差异。国土部门的空间管治通常体现为“底线思维”，划定基本农田保护边界，但对于建设用地的布局并不做过多研究。而兼具发展与控制职能的规划部门需要在工作中体现“综合思维”，尤其也需要结合最新发展趋势，及时调整或落实空间开发策略，反映城市产业空间拓展诉求，因此在建设用地布局方面极容易与国土规划形成“空间打架”现象。
（2）城乡规划体系内部矛盾
在部门内部，尤其是城乡规划体系自身也存在一定的矛盾问题，亟待协调。例如城市总体规划编制完成确定人口规模后，市域内各乡镇编制总体规划的总人口拼合规模又超过了既有总规确定
44 34273 44 15089 0 0 2471 0 0:00:13 0:00:06 0:00:07 2851规模。这些矛盾在传统编制城市总体规划中尚可以搁置，但在“多规合一”背景下，需要对建设用地规模进行全域管控，形成全域“一张图”，实现精细化管治目标。
2.2 多规合一技术重点与目标设定
基于矛盾与问题识别可以预判，“多规合一”项目的技术重点不仅仅是简单的图斑比对差异分析，也不仅仅是地方项目和部门规划的总集成，而在于需要从城市发展与管治的本质诉求角度开展针对性的协调工作，并在项目初期明确目标。
（1）注重近远结合
首先，面向2030进行战略引领，预先对远期发展目标和发展战略进行预判，明确发展方向。其次，着眼2020进行体制整合，在近期规划编制中进行管理体制调整，实现多个部门协同编制，消除矛盾。因此，需要对不同阶段的多规融合进行区分，2020年重点体现协调型多规融合，2030年体现发展型多规融合，并在远期逐步走向规划协同，提高管治效果，实现“一张蓝图”。
（2）注重省市互动
多规合一工作既需要整合地方空间管治诉求，也需要落实国家、省级层次空间发展和管制的思路，工作中体现垂直府际管治原理。若单纯在地方层次进行协调难免会缺失上层次的管制要求。因此编制过程需要关注省、市两个维度的治理诉求，通过规划进行整合和落实，省、市规划和研究应同步开展，实现上下互动，从而高效、密集地实现规划协同。
（3）注重部门与主体操作
需要梳理政府管理体制和行政架构，在项目中关注管理部门与发展主体。一方面需要摸清具体的行政管理部门及各自的规划实践，做到有的放矢，体现规划的针对性；另一方面从规划使用者角度明确地方发展主体的空间建设边界，传导规划的操作性。
3 “多规合一”项目的技术重点
基于对“多规合一”的问题识别和目标提炼，可归纳“多规合一”项目的三大技术重点。
3.1 战略引领，“看两步，走一步”这可输入标题
首先，“多规合一”工作需要体现“看两步、走一步”的技术思路，准确把握2020、2030两个阶段的统筹协调要求。“看两步”是指突出“多规合一”项目前期战略研究的统领作用，通过战略引领后续各类专业规划的编制，作为协调解决矛盾的前置条件。“走一步”是指重点对近期阶段即2020年的规划建设工作进行重点统筹协调，确保近期发展的合理有序。在近期建设阶段，需要重点进行协调型的多规融合工作，将近期阶段的各类规划进行协同，为后续构建多规合一的“一张图”、“一套协调机制”以及“一个信息平台”奠定基础。
3.2 秩序建构，确立“语法”规则体系
（1）建构分区秩序，建立面向多部门的细分用地分类，确立“语法规则”
当前各地“多规合一”用地标准对接向均有差异，有必要建立更为细致的用地分类作为对接基础，界定各类用地的含义。
通过初步梳理，对用地概念相互交叠的部分进行细致拆分，最大限度细化用地类型，可构建116项“细分用地分类”。随后，建立“细分用地分类”与各专业规划用地分类及管制分区的对应关系，从而搭建不同部门规划之间的技术接口。
为便于理解，可将“细分用地分类”类比为文字的“笔画”，将各类用专业规划的用地分类类比为不同字体的“文字”，将各专业规划类比为不同字体的“文章”。尽管各自专业语汇语境不同，但各专业规划的编制过程即由“文字”组建“文章”的过程中，必须符合“语法”规则，这也正是多规合一工作需要建构的“秩序”。
（2）建构判读与核算秩序，统一现状与规划判读标准
国土与规划部门对现状建设用地的判读标准不一，直接导致现状用地无法对接，因此需要建构对现状和规划用地的判读标准，在项目前期进行明确。
首先需要构建统一的现状判读标准，区分城乡规划中的存疑建设用地和国土规划中的“征而未供、供而未批、批而未建”用地，摸清各类用地的规模，进行分类处理，最大限度的盘活存量土地、清理闲置用地。
其次，需要明确规划末期的核算标准。在用地分类对照表中明确国土、规划部门核定的建设用地分类，并实现核算用地门类的对应。
（3）建立方案调整秩序：规划冲突协调策略
在确定用地细分与核算标准基础上，应根据规划冲突类型确定方案调整的基本规则，也就是冲突协调策略，并可借助信息化平台加快冲突修改速度，模拟修改方案，开展方案讨论。当前已有信息化公司开发了具备规划动态调整模块的数据平台，通过协调冲突，软件平台将自动生成规划修改报告，汇总修改的结果以及修改后的规划方案，大大提高了协调效率，建立了高效、高质量解决冲突的信息技术方法。
（4）建立指标秩序：各有所长，各司其职
统一指标也成为当前“多规合一”项目重点工作之一，统一过程重在分解，发挥各相关部门专业优势，各司其职。指标分类考虑各部门行政管理职能的侧重，也兼顾部门之间工作协调配合。
（5）建立管制措施秩序，落实国家控制线体系
管制措施是空间管治的根本，也是空间“语法”规则的核心。为提高管治方法的普适意义，可基于国家、部委相关规划管理角度，落实国家控制线体系，将“多规合一”控制线划分为四种基本类型，包括城市开发边界、重点项目控制线、基本农田控制线和生态保护红线。其中，城市开发边界主要依据住建部《城市开发边界划定技术办法》进行划定，以规划局作为主体管理部门；重点项目控制线主要依据发改委要求落实的近期重大建设项目的空间落位进行划定，以发改委作为主体管理部门；基本农田控制线依据国土局编制的土地利用规划进行划定，以国土局作为主体管理部门；生态保护红线依据国家环境保护部下发的《生态保护红线划定技术指南》进行划定，以环保局作为主体管理部门。
四类控制线中，城市开发边界和重点项目控制线主要限定城市中适宜建设或有条件建设的区域范围，基本农田控制线和生态保护红线主要限定禁止建设或限制建设的区域范围，既体现控制线划定的严格性，又应保证发展的灵活性。
3.3 技术衔接
（1）构建协调机制
基于地方规划管理流程，可将制度设计分为“构建”、“协调”、“实施”三大阶段。
前期：“构建”阶段，建立基本法则，明确各类规划“怎么用”。在不破坏各部门规划独立编制体系的基础上，尽可能增强规划与规划之间的信息交流，明确制定的“语法规则”各类规划如何用。
中期：“协调”阶段，确定协调规则，明确各类规划“怎么调”。结合地方发展诉求在确定的规则基础上，实现各类规划有理有据的调整。
后期：“实施阶段”，构建审批机制，明确各类项目“怎么建”。落实各类项目的审批流程机制，区分“重点项目”、“一般项目”、“更新项目”的操作方式。
（2）构建责任清单
基于政府管理目标，结合体制合一的管理要求，可在成果中构建两类清单。一类是构建负面清单，清楚“不做什么”，避免急功近利；一类是构建正面清单，清楚“要做什么”，避免错失机遇。
（3）构建对应管理架构的成果形式
考虑实际管理需要，并落实关注管理部门与发展主体的技术目标，可将“多规合一”项目成果根据行政边界和开发主体边界划分图则单元，针对各单元分别编制控制线形成细分图则，便于地方主体落实，也为规划管理部门监督提供依据，进而提升管控的精细化水平。
4 总结与反思
4.1 “多规合一”项目技术重点应聚焦侧重
（1）“多规合一”应与城乡总体规划区分内容边界
当前大部分“多规合一”试点县市都是在政府体制尚未完全“合一”的背景下开展工作，因此需要对“多规合一”技术成果的内容及工作边界进行限定，突出工作的协调意义，“多规合一”与各类部门规划不是替代关系，而是相互衔接、制衡、协调并各有侧重的互补关系，应成为多部门认可并在各自规划中贯彻落实的技术标准。
（2）“多规合一”重点在构建秩序
进行图斑比对与规划调整是“多规合一”的必要组成部分，但需要在调整前确立各部门认可的秩序，也即“语法规则”，并明确技术协调衔接的机制。因此，需要在工作过程中，率先开展秩序构建的相关研究，只有将构建秩序的过程“规程化”，才能突出“多规合一”试点工作的示范意义，否则很可能将技术内容再次等同于常规技术对接过程。
4.2 城乡规划编制技术应与时俱进
“多规合一”工作引入信息化单位，与各部门衔接协调不仅仅停留在技术层面还上升到制度设计层面，这些都给既有城乡规划编制体系带来了崭新的课题。在这轮“多规合一”的热潮中，规划行业也需要反思既有规划编制技术的不适应性，适时调整以应对存量发展、信息化建设、精细化管理等新内容对既有规划技术成果带来的冲击。
例如当前已有相关文献提出“多规合一”工作本质要义，需要与时俱进的改革和完善城市总体规划编制，突出战略定位与结构控制，加强强制性内容的衔接与传递，调整城市总体规划的层级性及编制内容和事权划分等。在上海新市镇总体规划中，已经率先实现了国土、规划合并为一本规划的举措，同时也在尝试在总体规划中突出总图结构控制强化功能分区，不表达具体用地布局、落实近期建设项目、融入控规单元图则传递刚性管控要素，在“多规合一”过程中适时的进行了总体规划的变革，以适应管理需求。
致谢
感谢项目组闫岩、顾姝、袁曦航等同事的帮助，感谢上海数慧系统技术有限公司罗亚、杨海刚、郭源泉、朱财龙等诸多同仁的合作与支持！